[3]参见［美］塞缪尔·P·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》，王冠华、刘为等译，三联书店1989年版，第1－70页。

如有报告指出，由于立法上的空白，食品安全领域存在监管边界不够清晰问题，致使在豆芽生产、生猪收购运输、超市现做现卖、餐具集中消毒、食品仓储和运输等问题上，存在管理部门不明确或互相推诿责任的情况。[30]尽管人民法院也可以通过司法建议与行政机关进行沟通，但是否采纳建议则由行政机关决定。

在确保建立更合理有效的执法体系过程中，常委会又借机将执法人员编制方面的监督施加于国务院。其二是专项执法经费，特别是执法人员的工资待遇等保障的缺失。一些地方节能主管部门设置上下不对应。[7]对非法征用、占用土地，违法将承包地用于非农建设等行为的查处，则成为2011年《农村土地承包法》检查的重点。可见，全国人大常委会并不参与具体纠纷的解决。

通过将某部法律确定为检查主题，作为监督者的常委会无疑将使国务院在一段时期内更加关注该部法律的实施。[34]《清洁生产促进法报告》（2010年），《全国人大常委会公报》2010年第6期，第593页。[20]这是执法检查制度史上国务院首次通过常务会议回应全国人大常委会的监督意见和建议，足见其重视程度。

[6]2003年《建筑法》执法检查的焦点之一则是建设项目执行法定建设程序的情况。[36]第二，加强执法机构的独立性。[31]在一些地方，为提高立法质量而开展立法前评估。[8]参见《农村土地承包法报告》（2011年），《全国人大常委会公报》2012年第1期，第73页。

在审计调查的54个县中，有46个县挤占挪用公用经费、校舍维修改造资金等1.15亿元，占同类专项经费的3.8%。[71]另一方面，是建议和督促国务院纠正资金保障方面存在的问题，确保执法活动的顺利开展。

其次，影响重点执法事项的选择。项目建成后，达不到合理用能标准和节能设计规范要求的，不予验收。[29]随后，中国气象局内设机构及各地纷纷召开相关会议贯彻落实此次会议的精神，执法检查报告所提出的建议便传导、下沉至行政系统的基层神经末梢。[60]参见《〈关于禁毒的决定〉报告》（1995年），《全国人大常委会公报》1995年第7期，第130页。

同时，全国人大常委会享有非常广泛的监督国务院……的工作（宪法第67条第6项）的权力。归根结底，一套安全有效的交通体系既需要一丝不苟的交通警察，更需要高瞻远瞩的规划师。它不仅关注执法所存在的问题，而且要求反思原因并提出完善建议。以全国人大常委会与国务院的关系为例，除立法监督（宪法第67条第7项）之外，前者对后者的监督并不以合法性为限。

根据《若干规定》，执法检查法定功能主要包括以下几个方面：首先，是确保法律的执行。司法审查过程主要是以《行政诉讼法》为规范蓝本并围绕对行政行为合法性的评判而展开，而评判过程则聚焦于主体、权限、程序等合法性要件。

[73], 同年，在开展环保方面法律实施情况跟踪检查过程中，全国人大常委会直陈，十一五期间全国污染治理所需的1.4万亿元投资总需求并未得到很好落实。[39]其次，在常委会和执法检查组看来，确保执法机构的独立性往往也能在一定程度上反映执法工作的成效。

与外国议会不同，尽管全国人大及其常委会拥有重要的行政官员任免权，但其并不掌握行政系统的人员编制规划及分配权，甚至连全国人大系统的人事编制还掌握在国务院所领导的中央机构编制委员会。[7]对非法征用、占用土地，违法将承包地用于非农建设等行为的查处，则成为2011年《农村土地承包法》检查的重点。[77]即通过减少与强大的行政部门的摩擦，增加合作，获得权力的成长和地位的提升。有一份报告不无忧虑地指出，劳动合同法的实施要求劳动监察部门积极开展执法监察，督促用人单位依法用工，维护劳动者合法权益。执法任务与执法资源之间矛盾是客观存在的。基层行政机关及其工作人员也会利用执法检查这一机会向制度设计者反映影响执法工作的体制障碍。

例如，一份执法检查报告反映，对于《节约能源法》第37条（要求实行公共建筑空调温度控制制度），不少单位对落实好这项制度认识不足，执行不力，部分公共建筑空调温度的设置夏季过低、冬季过高，有些办公楼在空调运行的同时还开着窗户，浪费能源，尽管国务院办公厅还专门下发了严格执行公共建筑空调温度控制标准的通知。面对这样的陈情，常委会必须认真对待。

有报告提到，在机构改革中，不少地方将乡镇兽医站与其他站所合并，专业人员流失比较严重，致使一些基层兽医站存在着业务水平较低，年龄老化，人才断档的情况。[44]有报告指出，目前，一些地方至今尚未设立劳动监察机构……不适应执行劳动法的需要。

[62]参见刘剑文、熊伟：《预算审批制度改革与中国预算法的完善》，《法学家》2001年第6期，第52-59页。参见汪庆华：《政治中的司法：中国行政诉讼的法律社会学考察》，清华大学出版社2011年版，第25-26页。

其中，作为外部机制的行政诉讼制度则又成为关注焦点。[52]《农业部关于贯彻实施〈中华人民共和国农业技术推广法〉的意见》，《中华人民共和国农业部公报》2013年第1期，第33页。[58]在有些领域，连基层执法队伍的统一着装都无法在经费上得到保障。为此，检查小组通过各种途径尽可能对执法流水线上的所有要件予以排查以便发现影响执法效果的管理体制因素。

大体而言，这一功能的发挥主要体现在以下两个方面：首先，执法检查重点的确定至少在检查过程中使行政机关更加聚焦于某部法律实施中的某些主要环节。对成本的忽视往往又会给执法实践带来诸多的困扰，这些困难在执法检查过程中通过各种渠道反映出来。

尽管其在立法过程中无法（力）解决这些问题，但其还是利用执法检查来弥补。参见《劳动法报告》（1996年），《全国人大常委会公报》1996年第8期，第119页。

在实践中，权限不明、职权交叉往往会使相关执法主体在利益和责任之间进行选择。[15]《妇女权益保障法报告》（2010年），《全国人大常委会公报》2010年第5期，第511页。

二是加大中央财政一般预算内环保资金投入，中央财政将环境保护确定为十一五期间公共财政支出的重点。[44]有的是因机构改革将某些职能部门弱化。因此，在检查过程中，全国人大常委会透过各种信息呈现松弛，甚至无效的执法状况。国务院有关部门把气象事业纳入国家经济和社会发展中长期规划及相关专业规划，并在安排中央预算内投资年度计划时，积极调整投资结构，向气象事业适度倾斜，不断拓展中央投资支持范围。

[32]《食品安全法报告》（2010年），《全国人大常委会公报》2010年第2期，第182页。落实高效照明产品推广的财政补贴方案并组织实施，在此基础上，研究建立对量大面广的其他节能产品的财政补贴机制。

[50]《农业技术推广法评估报告》（2010年），《全国人大常委会公报》2010年第7期，第698页。[56]参见《行政诉讼法》（1989年）第12条第3项。

[77]其他功能的嵌入也帮助常委会弥补了立法博弈环节所存在的劣势，尤其是在编制和预算方面。[47]卫生部对该建议予以积极响应，并于2011年10月成立了风险评估中心，[48]2013年底、2014年初又成立了两个分中心。